关于政府采购合同的性质，自《政府采购法》发布以来一直存在争议。一般有三种意见，即行政合同、民事合同和行政协议。对政府采购合同性质的理解影响到其实际运作和执行。笔者认为，《政府采购法》第43条的规定明确界定了适用于政府合同的法律，应该说，立法者的意图是明确的，实际运作严格依法进行。合同法适用于政府采购合同，这是自然人、法人和其他组织之间确立、修改或终止公民权利和义务的义务关系的协议。《合同法》第一百七十二条规定，招标投标当事人的权利、义务和投标程序应当符合有关法律、法规的规定。笔者认为合同法是一般法，政府采购法是特别法。从规范公共采购合同的角度来看，适用法律的原则是特别法优先于一般法。虽然合同法适用于政府采购合同，但不能简单地将其视为民事合同。政府采购合同在适用本法时应受法律管辖。因此，应将其视为一项特殊的民事合同。

《合同法》应适用于政府采购合同，同时考虑到以下几点。政府采购合同要适用《合同法》的一般原则。首先是一般原则主要是平等自愿原则、公平。关于履行政府采购合同的一般规则可服从合同法的一般性规定，政府采购合同的履行受合同法一般规则管辖。但是，政府采购合同应当依法修订、废止、中止或者终止，不得任意修改、撤销、终止或者中止。这是政府采购合同和民事合同之间的一个重要区别。财政部门有权监督政府采购合同的执行。首先监督合同履行的权利。政府采购监督和执行部门在履行合同过程中，应当对履约情况进行监督检查，行使检查权和撤销权等。财政部《政府采购实施条例》第七十二条规定，中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同，将政府采购合同转包，擅自变更、中止或者终止政府采购合同的，财政部门可以处以罚款，将其列入不良行为记录清单，并禁止其在一至三年内参加政府的采购活动。

(一)关于合同格式文本问题

目前，我国还没有统一的政府采购合同模式供集中采购机构、采购代理机构和采购方广泛采用。合同中的大部分货物是以世界银行投标文件所附文本为依据的，基本框架没有改变，但条款已根据合同法作了相应的修改。工程项目合同文本以建设部2004年施工合同范本为基础。合同的基本条款与该模式一致，但付款方式各不相同。还有工业当局制定的示范文本。例如，商务部关于通过国际招标进行采购的合同范本，国际商业机器公司关于将计算机化信息系统纳入信息系统的暂定文本，以及行业协会编写的和供应商提供的文本都不够充分。因此，政府采购中使用的合同非常混乱，而政府对采购的监督和执行是统一的规范。

（二）合同订立时间的拖延问题

《政府采购法》第四十六条规定：采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。一般来说，采购人和中标供应商会在法定时限内签订合同，但由于采购人对结果不满、或者其他供应商的质疑和投诉，合同的签署将被推迟。上述情况耽误了合同的执行，合同将得到不同的对待。供方不履行合同的，采购人可依法确定第二中标人。有质疑或者投诉的，由财政部门通知暂停采购。未中止购买的，按照规定的程序订立。采购人无理由拒绝与中标供应商订立合同是非法的，应根据《政府采购法》予以处理。然而，在实际履行过程中，采购人对中标供应商的履约能力合理怀疑，需要进一步讨论和澄清，如果是双方达成一致，解约，下一步应如何重新界定中选供应商，如果重新组织招投标，必然会导致行政成本增加。

（三）合同的内容存在实质性变更采购文件的问题

《政府采购法》第五十条：政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。根据采购文件所列事项订立的合同不得在实质上改变这些文件的内容，特别是需投标的项目，也不得根据招标文件或投标接受通知订立偏离合同实质内容的其他协议。但实际上，采购人和供应商并不是根据采购文件所列事项订立合同的，而且采购人和供应商可能会脱离采购文件进行商业谈判，财政部门也无法监管到位。如果双方进行商务谈判，哪些实质性规定、相关法律法规不明确，在实践中存在一些缺陷。

（四）合同当事人擅自变更与解除合同问题

《政府采购法》规定政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。除此之外，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。然而，在实践中，合同当事人更改、撤销或终止合同是常见的。主要问题包括不按照采购文件要求货物的规格和型号，供应商以停产，产品更新迭代等理由更换货物的规格和型号；以及双方不按照采购法规定擅自履行超过合同价值10%的履约行为。出现这种情况的主要原因是，合同双方往往认为合同法适用于政府采购合同，而这些合同是民事合同规定，当事人可以通过谈判修改、撤销或终止。《政府采购法实施条例》对擅自变更、解除、终止合同的相应法律责任做了明确的规定，但是在实际监管中，财政部门难以依法处理合同当事人的上述行为。

（五）合同验收环节存在的问题

政府采购法第四十一条规定，买方委托的采购代理机构应当组织对供应商履约行为的检查验收。大型、复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检验机构参加验收工作。接收方成员应当在承诺书上签字，并承担相应的法律责任。验收对象包括经国家批准的买方、采购代理和质量检验机构。但在实践中，采购代理机构基本上不参与合同的验收，也很少委托法定检验机构参与。因此，验收环节薄弱，导致质量争议。比如有的采购人用了一年多的时间才发现有些部件不是原制造商生产的，款项已经支付，供应商拒绝提供售后服务，导致合同争议。采购人往往难以证明质量问题，考虑行政成本，诉讼成本，往往不了了之，影响财政资金的使用绩效。

（六）关于合同的备案问题

根据《政府采购法》第四十七条的规定，收购人应当自政府采购项目的采购合同签订之日起七个工作日内，将合同副本抄送本级人民政府采购监督执行部门和有关部门备案。但是，在有些情况下，合同是作为付款文件提交的，而由于人员和合同变更等问题，目前合同备案的及时率不高。财务部门很难在合同执行前对其进行跟踪和检查。

（七）政府采购合同履行过程中受质疑

首先采购文件带有倾向性，在采购过程中，可以根据项目本身的特点以及项目相关需求制定采购文件，而采购文件中具体标明该项目所需求的供应商标准、报价条件以及相关技术要求等。由于采购文件是由采购人所制定，可能会受到周围各方面因素影响，从而进一步导致采购文件具有偏向性。其采购文件上所制定的内容，恰好符合特定供应商的相关标准，从而使得其他供应商缺失了实质意义上的竞标机会。其次专家评审不够严谨认真，我国相关法律法规要求，评审专家应该具备一定的评审资格，并且对自身权利的使用过程应该严格遵守法律要求，进一步保证评审结果的准确性和严谨，从而赋予评审专家一定的评判权律以及威严。而法律赋予专家评审权利的同时，也使评审结果带来了片面性。在评审过程中专家受自我想法的影响，进一步导致评审结果出现偏差与失误。再者供应商素质参差不齐，在政府采购过程中，供应商可以对政府采购提出投诉与质疑，其原本目的是为了进一步督促政府工作的公开公正，从而保证其他供应商的权益。但是在保证供应商话语权的同时，无法准确规范供应商的个人素质，从而导致部分无良供应商基于自身未中标，便以此为依据随意捏造事实真相，对整个政府采购过程进行诬陷。通过对政府采购过程的投诉和质疑，进一步使得招标结果作废，从而为自身中标提供更大的概率和机会。

首先加强对合同签订过程的检查。监督并督促采购人在法定期限内与中标供应商签订合同。如果采购人拒绝接受要约或中标供应商拒绝接受合同，财务部门应检查采购文件和采购过程，发现异常情况，可废标或者重新组织招标，并对采购当事人作出监督处理。在评审过程中发现可能影响采购结果的问题的，应当责令采购代理机构组织重新评审委员会。

根据《政府采购法》的规定，采购人或其委托的采购代理机构必须在签署合同之日起7个工作日内将合同文本提交财政部门备案。财政部门应当对报送备案的合同文本进行登记、核对和保存。在核查过程中发现的任何问题应由合同双方予以纠正。如果合同实质性地改变了采购文件的内容，应命令买方重新签订合同。再者应加强遵约程序的执行。检查的主要内容包括合同当事人是否履行合同义务；是否擅自改变或者解除合同。遵守合同条款，依法履行合同义务。加强违约供应商的处理。情节严重的，采购单位应当按照《政府采购货物服务招标投标办法》第七十五条的规定，将供应商的不良行为记录在案，并禁止其参加政府的采购活动一至三年。

自去年3月开始，我市已经全面普及电子标，《政府采购法》第四十四条规定：政府采购合同应当采用书面形式。但是随着电子标的进程，可以根据《电子签名法》的要求订立电子合同，以确保电子文件的有效性和真实性。合同签订后，应就实施过程提出建议，以促进财务监督的实施。

《合同法》第十二条规定，当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。在没有统一的政府采购合同范本的情况下，现有政府合同的缺陷是显而易见的。因此，建议财政部尽快制定统一的政府采购合同范本。政府采购是一项法律和程序活动。有关各方必须坚定不移地遵循《政府采购法》和其他有关法律法规的指导，建立和完善一套规范的、可操作的国家采购文件的编制、开具、评标、发包、验收等制度，有系统地管理国家的采购，明确责任和义务，加强检查和监督。采购人员应当认真执行政府采购政策，按照公开、公平竞争、公平、诚实信用的原则制定采购计划，并按照国家采购条例的规定行事，保证采购项目的质量。

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在政府采购活动中，为进一步促进政府采购活动的公开透明，法律赋予供应商对政府采购活动提出质疑和投诉的权利。在该权利的维护范围内供应商可以通过获取相关证据，对政府招标过程中存在的不正当行为以及可疑行为提出质疑和投诉，在对供应商所提出质疑投诉内容进行核实后，确定存在该类问题可使原定招标结果作废，以便于进一步的维护其他供应商的合法权益。该法律原本是对供应商的保护，却被部分素质低下的不良供应商变相利用，利用其中存在的漏洞对整个采购过程提出质疑，从而达到提高自身中标率的目的。为进一步避免以上情况的发生，政府部门应该针对这一问题制定有效的解决举措，从而有效减少政府采购活动中的投诉和质疑。政府采购活动的监管任务是财政部门所负责，因此在接收到投诉和质疑时，其应该按照相关法律要求进一步对整个采购活动流程进行检查。而在检查过程中，财务部门应该明确自身责任，秉持严谨，科学，正直的态度去完成相关的监督检查工作。随着信息化技术的深入发展，目前我省通过政采云平台数据管理对采购活动做出一定的调整，将采购活动相关数据和流程公布在网络平台中，从而进一步接受社会舆论的监管，增加整个活动过程的透明度，从根本上制止了不良供应商捏造诬陷行为，进一步有效保证双方合法权益。​

政府采购活动的监管任务是财政部门所负责，因此在接收到投诉和质疑时，其应该按照相关法律要求进一步对整个采购活动流程进行检查。而在检查过程中，财政部门应该明确自身责任，秉持严谨，科学，正直的态度去完成相关的监督检查工作。在处理投诉工作时，保证专业律师全程参与，在处理供应商的投诉和质疑时，积极配合律师工作，对相关法律进行及时咨询，一切处理工作都是在法律依据的支持下进行。

政府采购活动中的专家评价也是许多供应商质疑的一个重要问题。首先在专家库管理中，财政部门首先根据专家的需要对专家进行考核，剔除优劣势；其次采用专家使用中避免嫌疑的原则，与招标人有利害关系的人不能参与评标；再者运用随机抽样原则减少人为因素的影响。